展龙

《光明日报》( 2023年04月17日 14版)

官员是治国理政的主体,其人事安排、组织结构和整体素养,不仅影响着国家治理的整体能力,而且关系到王朝的治乱兴衰。于此,毛泽东同志反观前史,一语道明:“我建议重读一下《资治通鉴》,治国就是治吏。礼义廉耻,国之四维,四维不张,国将不国。如果一个个寡廉鲜耻、贪污无度、胡作非为,而国家还没有办法惩治他们,那么天下一定大乱。”正因如此,中国古代在长期治官、治国的实践探索中,因时制宜,传承创新,形成较为系统的治官思想,制定一系列治官制度,总结出丰富的治官经验。这是中国古代国家治理体系的重要组成部分,也是中华文明区别于其他文明的显著特点。

选官:国家治理的重要前提。人才之进退,关涉吏治之清浊,政治之得失,“治吏得人,则吏无不治”(崇祯《永年县志》卷五)。选好人才,就是从官员来源上确保官员的整体素质和综合能力,这是国家治理的重要前提。中国古代求贤若渴、珍视人才的优良传统,既体现在选官理念、选官标准的不断更新和日益多元,也体现在选官方法、选官制度的不断创新和日臻完善。在选官观念和标准上,无论是“门荫特权”还是“唯才是举”,是“以功赏爵”还是“尚智重才”,是“以德为本”还是“德才兼备”,都侧面反映了不同历史时期的独特社会形态、政治生态和治理状态,也正面适应了不同历史时期的特殊治官需要、治民需要和治国需要。在选官方法和制度上,历代王朝既因时而行,实行了世官、军功、察举、九品、科举等主导性选官制度;也因需而变,实行了荐举、客卿、吏员、荫叙、捐纳等补充性选官制度;还因变而行,实行了保举、育才、历事、监察等配套性选官制度。这些制度在不同历史时期主次各异,并行不悖,交错施用,共同构成中国古代选官制度的主体结构和总体格局。在选官实践和经验上,坚持“德才兼备”“以德为本”的用人原则,围绕作为人、才和官的道德标准与身份关系,强调只有先做“善人”,才能成为“贤才”,唯有成为“贤才”,才能成为“良吏”。在古人看来,“执事之臣,宜用善人”(《毛诗正义》卷一八),“国无善政,不用善人”(《香草校书》卷一四)。在独尊儒术、崇尚德性的时代,这种“善人”政治成为统治者努力追求的理想治国境界。亦正因如此,历代王朝在选官实践中,把选贤任能与清官廉吏联系起来,把清官廉吏与善人善政联系起来,并形成极具时代特色的选官机制和发人深省的选官经验。诸如:选官是为仕途把关,更是为政治把关,因而古代坚持将选官之权归于中央,形成以君主为核心的选官体系和官僚体制;官员来自社会各界,当然也来自官员内部,因而选官时民间口碑和官员群体内部意见都成为参考标准,一定程度上实现了制度选官、官员选官和民众选官的有效结合。毫无疑问,制度选官,贵在执行,重在落实,因而古代出台了连带责任、巡视督查、层级备案等选官配套措施,一定程度上保证了取人有道,选官得才,实现了制度性、原则性和灵活性的有机结合。

任官:国家治理的关键环节。任官以职事,关涉吏治之损益,治国之功效,“任官得其人,故无为而治”(《论语注疏》卷一五)。用好人才,就是从官员任职上确保人岗相适,用当其时,人尽其才,这是国家治理的关键环节。历代王朝在招贤纳士、择贤选士之时,也重视识人度才、任官置吏,强调“谨任吏之法,严取士之规”(《全宋文》卷四五七),“官才任贤,群善必举”(《三国志》卷一)。在任官理念上,纵然在血缘、地缘、学缘、族缘等错综复杂的人际网络中,从至高君主到普通臣民,皆难以彻底摆脱人情世故等因素对任官用人的纠缠和束缚,但出于“任人以公”责任意识和家国情怀的理性考量,诸多政治家依然在突破私情、私怨、私利的任官实践中,总结出识人善任、量才授职、用人以诚、不拘一格、赏善惩恶等一系列传延不绝、古今适用的宝贵任官思想,催生了一系列明君用名臣、贤良佐圣主的经典佳话。在任官类型上,官僚政治的独特等级秩序和权力结构,决定了古代任官的类型、等级、程序、职权、形式等因人而异、因事而异、因官而异。或由君主亲任,或由部门授任,或由官员荐任;或初次任官,或复次任官,或多次任官;或定期任官,或临时任官,或特殊任官。在任官用人的实践探索中,各朝代承前启后,除旧革新,逐渐形成拜授、封赠、特简、试用、荐任、改调、补缺、兼任、差遣等一系列形式多样、意蕴丰富的任官类型,产生了数途并举、互为补充的任官功效,有利于识才爱才、聚才用才局面形成。在任官条件上,各王朝皆有一定标准,且总体呈现日益开放、更趋公平的样态,或注重德才政绩,如成绩学识、培养历练、考核结果等,或注重资格资历,如年龄任期、任用回避、履历贡献等。任官条件的具体细化和多元灵活,以更加明确的德、行、能、才条件,进一步提升步入官场的门槛,确保入仕为官者的素养,一定程度上彰显了官僚制度下,“任贤良以职事”(《春秋左传正义》卷四七)的治官路径,反映了王权政治下,“君子之光,济事任人”(《吕子易说》卷下)的治国模式。其中所蕴含的严慎任官理念、务实任官策略和多样任官渠道,至今仍闪耀着智慧的光芒。例如,任官时既要识人知人,也要莅事明理,更要任使以责,在考察人才、调查事由的基础上,力争做到职事为上、人岗相适、人事相宜;任官时既要集中任官权力,又要分散任官路径,充分发挥君主任官的主导优势,兼顾部门任官的政治优势,利用官员任官的组织优势,在规定条件、规范程序的基础上,力争做到自上而下任官有理有序,自下而上任官有根有据;并在尽量避免“任官不当”“冗官至多”的同时,力求实现任事良吏在职、治国能臣在任的清平之世。

治官:国家治理的核心要义。治官之成效,关涉生民之休戚,天下之盛衰,“吏治不修,由官繁乱”(《碑传集》卷五四)。管好官僚队伍,就要从道德、法律、制度等层面,塑造官员修己立身、慈惠爱民、忠君报国的价值取向,规约官员明政行教、遵纪守法、理政治民的行为方式,这是古代国家治理的核心内容和重要保障。各朝代在选贤任能的同时,更重视以长久、持续的政策措施,加强官员的道德教化、思想引导和行政规约,逐渐形成以德治官、以礼治官、以法治官、以制治官等恩威兼施、多措并举的治理机制。在以德治官方面,古代讲求以官箴、官戒、官训等道德说教、思想劝诫、精神塑造的教化路径,引导官员恪守至忠、守道、公正、匡谏、诚信、廉洁、利人等修身之本、为官之道和成事之要,力求让官德成为涵养公德、感化民德的人格力量和精神力量,让遵守官德的官员成为淳化官场风气、引领社会风尚的官之楷模和民之表率。在以礼治官方面,古代讲求以君臣之礼、臣臣之礼、官民之礼的等级差异,持续维系君、臣、民之间严密、稳定的身份关系和等级制度。无论是作为君主之臣还是治民之官,都要在跪拜、称谓、举止、言谈等礼仪和实践上,做到有礼有节,有规有矩,做到“君使臣以礼,臣事君以忠”(《论语注疏》卷三)。这种森严的等级观念和礼仪规范,无疑是特定历史的特殊产物,一定程度上强化了专制统治的特权秩序,树立了官员的政治意识、纪律意识和规矩意识,也在客观上固化了君、臣、民之间的多重社会关系,导致治官、治民、治国的正常运作机制出现僵化。在以法治官方面,古代讲求以法典、法令、法律等司法手段和强制措施来纠正惩治官员的违法犯罪行为,这是在德治失效、礼治无效之后,不得已而采取的一种治官路径。古代以法治官的显著实践效果是:控制了官员的不仁之举,遏制了官员的不正之风,限制了官员的不法之行;古代以法治官的不足与缺陷亦存在,人治、礼治与法治始终彼此交错、相互纠缠,以致法律面前官民不平等,法治之中官民不和谐的情形较为普遍。在以制治官方面,讲求以铨选、监察、考核、俸禄等多项制度配套实行,以维护官员的基本权益、规范官员的政治行为、纠劾官员的行政缺失。铨选以分职任,监察以绳百僚,考核以定去留,俸禄以养廉吏……这些治官制度的形成发展和传承创新,经历了漫长的演进轨辙,包含了丰厚的思想智慧,共同构成古代官员治理的核心制度体系和国家治理的主流制度机制。

总之,在中国古代,治国先治官,或者说治官即治国。古人选官、任官、治官的思想理念和实践经验,是传统时代国家治理和社会运转的重要保证,也是中华优秀传统文化的重要组成部分。与此同时,在王权至上、以官为本的君主专制时代,选官用人制度本质上是为了维系专权格局、维护专制统治和维持统治秩序,始终存在根深蒂固的“人治”观念,因而具有无法逾越的时代缺陷和历史局限。鉴古知今,继往开来,全面梳理源远流长的治官制度、传承弘扬深厚的治官文化,汲取丰富的治官智慧,对于创新国家治理理论、厘清国家治理机制、完善国家治理体系,无疑具有独特的历史价值和重要的现实启示。

(作者:展龙,系中国社会科学院历史理论研究所研究员,本文系国家社科基金重大项目“中国历史上的灾害与国家治理能力建设研究”、国家社科基金哲学社会科学领军人才项目“中国古代官员治理体系研究”阶段性成果)