作者：张万洪《光明日报》（ 2021年05月20日 03版）

【人民幸福生活是最大的人权】

开栏的话

我国自2009年以来，已制定、实施了三期国家人权行动计划，在不断发展中，走出了一条符合自身国情的人权发展道路，成为影响和推进世界人权事业发展的重要力量。《国家人权行动计划（2016—2020年）》是第三期国家人权行动计划，已实施完毕。为了解其实施情况，记者和有关专家最近在上海、浙江、湖北、内蒙古、重庆、山西六省市进行了走访调研。本报今日起开设“人民幸福生活是最大的人权”栏目，刊登系列报道和专家文章，介绍第三期国家人权行动计划特点和实施情况，聚焦各地在保护和促进人权方面的做法和经验。

我国自2009年始，先后制定并实施三期国家人权行动计划。这些规划作为以人权为主题的国家规划，构成了中国人权事业快速发展的里程碑，意味着中国走上有计划有成效地全面推进人权保障的新阶段。在这些人权行动计划的制定和实施中，我们坚持把人权的普遍性原则与自身实际相结合，奉行以人民为中心的人权理念，协调增进全体人民的各项权利，努力促进人的全面发展。

凝聚共识、齐心发展的稳固基石

制定国家人权行动计划的意义在于促进个人尤其是弱势群体的权利伸张、传播人权平等理念以降低社会风险、界定国家职责以促进人权发展、公开国家承诺以提高人权国际地位。

国家人权行动计划通常要内化吸收国际人权标准、借鉴吸取国外经验教训、结合本国现实情况，发挥本国人权保护上的优势特色。以国别行动计划落实普遍人权标准，有利于全面维护个体的生存、发展权利，有助于特定群体平等享有公民权利和政治权利、经济社会文化权利。

国家人权行动计划对国家在保护和促进人权方面的责任和义务进行落实。其将“尊重与保障人权”的理念化为有效可行的政府文件，让人权超越法律范畴的局限；又通过政府的行政行为将人权理念渗透到行政、执法的每个环节。

国家人权行动计划及其评估是对外展示本国人权发展成果的重要途径，也是国际社会了解一国人权事业发展的重要窗口。有效可行的国家人权行动计划有助于塑造负责任的国家形象，有利于在人权外交中掌握主动，提高国际社会对本国人权发展的同理心和认同度，提升国际话语权。比如，2019年我国接受联合国人权理事会第三轮普遍定期审议，多个代表团在审议过程的互动对话中对我国制定国家人权行动计划的做法表示赞许，并建议我国“继续执行”“确保有效执行”国家人权行动计划。

协调规划、合力保障的总体架构

国家人权行动计划以法律和政策为依托，注重协调配合。宪法法律和国家的大政方针政策是人权保障的基本依托，也是行动计划合法性的重要依据。行动计划的制定与国家正在进行的其他相关计划或政策协调配合。第三期国家人权行动计划也就是《国家人权行动计划（2016—2020年）》指出，“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》”确定保护和促进人权的目标和任务。本期行动计划中提到《全民健身计划（2016—2020年）》《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》等多个计划、发展纲要，在经济、民生等领域特别注意与这些计划、发展纲要中的相应内容形成对接融合。

国家人权行动计划以需求为导向，务实回应社会问题。制定国家人权行动计划首先要对国家整体的人权需求进行评估，提高制定主体对人权的现状和理论内容的认识。计划目标要体现时代特点，与社会实际情况紧密相关。例如，《国家人权行动计划（2016—2020年）》对依法保障公民互联网言论自由、精准扶贫、现代产权制度和生态环境问题等热点问题进行了回应。在整体社会需求互动研判后，计划要在各类热点问题中选定优先事项，从而产生集中力量办实事的效果。

国家人权行动计划以国家机关为主体，广泛动员社会力量。尊重和保障人权是国家和政府的基本职责，同时也是全社会共同的责任。行动计划的制定主体包括四大大类：执政党的组织机构、国家机关、人民团体和社会组织。其中国家机关涵盖面特别广。人权经过法律化，就以制度形态存在，其实施保障与国家的立法、行政、司法机关紧密相系，必然要结合这些国家机关的具体工作中心和法定职责来设计规划人权发展蓝图。中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中国残疾人联合会、中国人权研究会、中国人权发展基金会等人民团体和社会组织也在制定和实施行动计划的过程中发挥了重要作用。

人人享有、各方尽责的实施机制

《国家人权行动计划（2016—2020年）》在指导思想上更加明确系统。习近平总书记系列重要讲话精神、“四个全面”战略布局、五大发展理念等列入其中，计划明确提出“坚持以人民为中心的发展思想”，强调“把保障人民的生存权和发展权放在首位”，把中国梦与以人民为中心的人权发展事业更加紧密地联系在一起。

行动计划在基本原则上有了明显发展和完善。《国家人权行动计划（2016—2020年）》确立了“依法推进、协调推进、务实推进、平等推进、合力推进”五个原则。新增的“平等推进”进一步强调了人权平等原则，保障每个个体都能够平等地享有各项人权；“合力推进”则指社会各方面力量共同加入到促进人权事业发展的队伍中，强调人权发展依靠各方合力参与。

行动计划的目标更有针对性，体现出对社会现实问题的关切。例如，全面保障经济、社会和文化权利目标下，计划直指生活质量、公共服务、脱贫攻坚、生态环境、产权等具体的、当前社会面临的重点问题，并强调“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。

行动计划的具体内容体现出递进性。比如，人权教育逐步从国民教育的外延附加项转变为国民教育的内涵固有项，并且首次将尊重人权视为文化来进行培育。《国家人权行动计划（2016—2020年）》强调“比较充分和高质量就业”，要求不仅提高数量，更要把好质量关。再比如关于失业保险的规定，除原有的扩大“失业保险覆盖面”外，增加了“再就业服务”。

行动计划在责任和义务主体设置上，逐步从“政府独担”转向“社会共治”。在执行方面，行政部门、司法部门、立法部门、企业、社会组织等主体的工作内容愈加明晰。例如，《国家人权行动计划（2016—2020年）》在环境权利部分强调各方力量的联动与共治，明确提出要“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，着力解决大气、水、土壤等突出环境问题，实现环境质量总体改善”。在健康权利部分，提出要“鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”。在文化权利部分，提出“鼓励社会力量参与公共文化服务”。在参与权部分，明确“支持社会组织参与社会服务”。在履行监督方面，《国家人权行动计划（2016—2020年）》首次提出要在国家人权行动计划联席会议机制中“引入第三方评估机制”，实现评估职能下放。

共同参与、平等融合的发展方向

未来国家人权行动计划的制定实施仍需在扩大公共参与、拓展单独行动计划、完善监督与评估机制上不懈努力。

行动计划作为公共政策载体，需要通过加强公共参与制定及实施，来提升其民主性和正当性。相关立法听证、行政听证程序可以作为借鉴。根据联合国人权高专办的倡议，除了国家人权行动计划，国家应该着手制定单独的《工商业与人权国家行动计划》等重要人权计划。我国已经出台不少文件“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律，履行社会责任”。这些举措涉及广泛领域，但整体处于分散、零碎状态，未形成体系。我国作为世界第二大经济体，“一带一路”倡议提出国，国内、跨国工商企业迅猛发展，可以适时考虑单独制定工商业与人权行动计划。

完善的监督与评估机制是国家人权行动计划达到效果的重要保障。为此，需要进一步提升评估监督主体的独立性和多元性；着手建立评估指标体系。《国家人权行动计划（2016—2020年）》就“促进妇女平等参与管理国家和社会事务”部分所选取的监测指标可谓良好范例。

在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，国家人权行动计划的继续实施，将让每个人都能更有尊严地发展自我和奉献社会，平等享有人生出彩、梦想成真的机会，实现人的全面发展。

（作者：张万洪，系武汉大学法学院教授、武汉大学人权研究院执行院长）