浅议地方综合年鉴纲目设置

师祝英

摘要:地方综合年鉴的纲目设置是决定年鉴质量的重要因素。提升年鉴质量,应从编纂年鉴方向的政治性、分类的科学性、标题的准确性三个方面入手设置年鉴纲目。年鉴方向的政治性要求年鉴纲目设置要树立为党立言的政治方向;科学性要求年鉴纲目设置要分类科学,层次清晰,领属得当;准确性要求年鉴各层次标题命名准确、规范和简洁。笔者拟结合年鉴编纂实践,参考重庆市内外多部综合年鉴,对地方综合年鉴纲目设置略作粗浅的探讨,望方志界同仁批评指正。

关键词:年鉴纲目 政治性 科学性 准确性

一、年鉴的政治性要求树立为党立言的政治方向

地方综合年鉴作为记述一地自然、政治、经济、文化、社会的年度资料性文献,资政是其核心价值所在。《地方综合年鉴编纂出版规定》第一章就明确了年鉴编纂出版的政治立场,指出“年鉴编纂出版坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。年鉴要树立为党立言的政治方向。

年鉴纲目设置的政治性主要体现在以下几个方面:

(一)充分体现党和国家层面的大政方针和决策部署

2020年4月20日至23日,习近平总书记在陕西考察时强调,要自觉讲政治,对国之大者要心中有数,关注党中央在关心什么、强调什么,深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场,切实把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”落到行动上,不能只停留在口号上。作为地方志工作部门,在编纂本地综合年鉴时,理应体现党中央大政方针和决策部署,把本级党委政府如何贯彻落实国家的大政方针政策记述好。

长期以来,习近平总书记十分关心重庆发展,多次对重庆工作作出重要指示。2016年,习近平总书记视察重庆,提出“两点”定位、“两地”目标和“四个扎实”要求;2018年,全国“两会”期间,习近平总书记参加重庆代表团审议时,提出了“两高”目标和营造良好政治生态的要求。《重庆年鉴(2017)》在“特载”中转载新华社《习近平在重庆调研》的专题文章,详细记述习近平总书记在重庆调研的详细情况和对重庆的具体指示精神。《重庆年鉴》2019年卷和2020年卷的纲目设置“特辑”,记述党中央对重庆建设内陆开放高地和山清水秀美丽之地的“两地”建设目标的建设情况,以及党的十九大报告中提出的打好防范重大风险攻坚战、脱贫攻坚战、污染防治攻坚战等“三大攻坚战”的落实情况。2019年是中华人民共和国成立70周年,《万州年鉴(2020)》在图片新闻中设“各界群众喜迎新中国70华诞”专栏,《武隆年鉴(2020)》在“年度聚焦”中设置“庆祝中华人民共和国成立70周年活动”专栏。凡此种种,都是落实党和国家层面大政方针和决策部署的充分体现,是地方志实现存史、资政功能的具体体现。但是遗憾的是,有些地方对“国之大者”关心不够,对党中央的大政方针了解不多,缺乏政治敏感性,地方综合年鉴纲目也难以体现党和国家的决策部署。

(二)及时记述本地党委政府的重大决策部署

地方综合年鉴在充分体现党和国家意志的同时,也要及时记述好本地党委政府的重大决策部署。比如,《重庆年鉴(2020)》在“专文”收录“西部大开发”“大数据智能化发展”“中国重庆自由贸易试验区建设”3篇文章;《黔江年鉴(2020)》纲目设置“三大建设”概览(建设工业强区、建设旅游大区、建设城市靓区)、“两城同创”概况(巩固国家卫生区、创建全国文明城区);《武隆年鉴(2020)》在“专记”中记述武隆绿色发展实践国际论坛和武隆白马山天尺情缘景区。这些都是记述本地党委政府重大决策部署的具体体现,同时也避免了“千鉴一面”的现象,凸显了地方特色。

(三)避免出现政治性常识和文字错误

首先是关于港澳台的记述。《出版管理条例》规定,任何出版物不得含有反对宪法确定的基本原则,危害国家统一、主权和领土完整的内容。新华社关于港澳台和领土主权类的禁用语强调,香港、澳门是中国的特别行政区,在任何文字、地图、图表中都要避免让人误以为香港、澳门是“国家”;中央领导同志到访香港、澳门应称为“视察”,不得称为“出访”。但是,有的年鉴对港澳台的记述没有引起足够重视,在2020年出版的地方综合年鉴中,依然将“与港澳地区交往”纳入“外事工作”分目,甚至出现了“市委常委、区委书记xxx率团出访港澳”“加强外国人服务管理,为在xx工作类、团聚类、学习类境外人员xx人(其中港澳台居民xx人,外国人xx人)”的记述,将港澳台居民视为“境外人员”。有的年鉴还将与港澳台的经济往来视为“利用外资”,这些严重违背了我国宪法和法律规定。

其次是关于保密内容的记述。有些地方保密意识淡化,在2020年出版的地方综合年鉴中,在记述“人民武装”内容时,将该地区的部队番号、征兵人数、民兵营连排数量、民兵人数、退役军人人数、经费投资、人防工程地点纳入记述范围,比如“现全区共编有普通民兵xx万人,共xx个分队”“编民兵营xx个,民兵连xx个,民兵排xx个”“全年接受安置退役军人xx人”“2019年1月1日,根据中央军委调整改革命令,正式整编为中国人民武装警察部队xx总队xx分队”。有的年鉴在将“军事”升为一级类目,将本地的部队番号作为下设的分目标题,予以记述,这些都违背了国家有关保密的规定。

二、年鉴的科学性要求纲目分类科学,层次清晰,领属得当

地方综合年鉴的科学性,要求对各部分资料科学归类,需要年鉴工作者深刻理解年鉴的性质和定位,学习相关分类标准,把握社会实际分工和本行政区域特点。但是,当前方志界同仁对地方综合年鉴谋篇布局的标准认识不一,主体框架设计五花八门,分类混乱,上下领属不当。

(一)地方综合年鉴谋篇布局的标准需统一认识

2020年重庆市出版的40部综合年鉴中,部分年鉴按自然、政治、经济、社会事业等“四分法”分类;部分年鉴按自然、政治、经济、文化、社会等“五分法”分类;部分年鉴按国家“五位一体”总体布局来谋篇布局,主体框架按自然、政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设六大类划分(“六分法”)。反观其他省市区综合年鉴,框架设计分类标准也不尽统一。比如,《北京海淀年鉴(2020)》《江苏年鉴(2020)》《广西年鉴(2019)》《新疆年鉴(2018)》《云南年鉴(2020)》等采用“五分法”,按自然、政治、经济、文化、社会五大类谋篇布局;《湖北年鉴(2019)》《广东年鉴2019》等采用“六分法”,按自然、政治、经济、文化、社会、生态建设六大类谋篇布局;《浙江年鉴(2018)》则采用“七分法”,按自然、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设七大类谋篇布局。由此可见,方志界对于编纂年鉴,究竟依据何种标准谋篇布局,认识不一。

其实认真研读2006年国务院颁布的《地方志工作条例》,其中的第三条规定,对于地方综合年鉴框架如何分类,已给出了明确答案,地方综合年鉴是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。因此笔者比较认同“五分法”的分类标准。“四分法”缺少“文化”大类,“六分法”“七分法”都是按特定时期的国家战略布局划分的门类,属于编纂政务年鉴的分类法。况且国家战略布局根据形势的变化,也可能随时发生变化。地方综合年鉴作为地方志的范畴,其框架的相对稳定性也决定了年鉴不宜采用政务年鉴的分类法,而应按社会实际分工,参照国民经济行业分类确定。

(二)年鉴框架需分类科学,领属得当,层次清晰

年鉴框架设计,要求妥善处理好科学分类与现实社会分工(现行管理体制)的关系。虽然是个老生常谈的问题,但当前有些综合年鉴在框架设计上仍存在一些问题,比如分类混乱、上下归属不当等。具体体现在几个方面:

首先是政治部类。《地方志书质量规定》第十三条明确政治部类应记述的内容为:中国共产党、人民代表大会、人民政府、政治协商会议、民主党派、群众组织、公安司法、军事等。另外,根据现行行政管理体制,在党中央层面,中央纪律检查委员会机关、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委员会机关等属于中共中央委员会部门机构。但翻阅各地的综合年鉴,有的年鉴将纪委监察与党委并列,将政法委从党委中划出;有的年鉴将党委与保密工作、组织工作、宣传思想工作、统战工作等并列;有的年鉴将法治、军事与政治并列设目。这些做法不符合现行行政管理体制的规定。

再次是文化部类。文化部类记述的内容在地方综合年鉴中存在较大争议,大致分三种模式。一是将文化部类理解为微观的“文化”,仅仅包括文化市场、文化馆、图书馆、博物馆、电影院、文物、广播电视、新闻出版、史志档案、媒体、文化产业、文化活动等;二是将文化部类理解为宏观的“大文化”,包括教育、科学技术、文化、卫生、体育等;三是没有设置大文化部类,而是将文化归入“社会事业”部类记述。文化,是人类社会相对于经济、政治而言的精神活动及其产物,分为物质文化和非物质文化。教育、科学、艺术皆属广义的文化。按《地方志书质量规定》第十三条规定,文化部类大致可分教育、科学技术、文化艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育等。笔者认为,地方综合年鉴中的文化部类理解为宏观的“大文化”较为恰当。

三、年鉴的准确性要求各层级标题命名准确、规范和简洁

年鉴框架结构,一般分为类目、分目、条目三个层次。年鉴的准确性,要求各层次标题准确、规范、简洁。类目、分目的标题要在国民经济行业名称或主管部门工作的基础上进行提炼概括,不宜用政府机构名称中的专名来替代行业门类,避免用政治职能或国家治国方略替代社会门类,各层级也不用外延过大的标题。

(一)避免用政府机构名称的专名替代国民经济行业门类

年鉴编纂实践中,有的年鉴用政府机构名称中的专名替代产业。比如记述“农业”用“农业农村委员会”中的“农业农村”命名,“农业”与“农业农村”不是完全对等的概念。又如,记述“旅游业”用“文化旅游委员会”中的“旅游”命名,“旅游”是动词,意为旅行游览,“旅游业”指的是旅游业务经营的形式状态,是经济门类中一个综合业态。要搞清楚是写政府部门的工作,还是写政府部门主管的产业的发展状况。再如,有的年鉴用“金融”替代“金融业”,用“房地产”替代“房地产业”。这些都是标题命名不准确、不规范的表现。

(二)避免用政府职能或国家治国方略替代社会门类

地方综合年鉴不是地方政务年鉴,不宜用政府职能或国家治国方略替代社会门类。上文提到,很多综合年鉴经济部类中设立“经济综合管理”或“经济监督管理”或“经济管理”或“宏观经济管理”,主要记述宏观经济综合管理、审计、统计、国有资产管理、国土资源管理、公共资源交易管理、市场监督管理、物价管理、安全生产监督管理、烟草专卖管理等。首先,国民经济行业分类中没有“经济综合管理”或“经济监督管理”或“经济管理”或“宏观经济管理”等行业分类;其次,该部分记述的内容是地方政府组成部门的工作,是地方政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能的表现,将这些职能简单概括为“经济管理”显然是不准确的。因此,年鉴纲目应避免用政府职能替代社会门类。

同时,年鉴也不宜用国家治国方式来替代社会门类。2021年1月,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》指出,“法治是人类文明进步的重要标志,是治国理政的基本方式”“党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治,将全面依法治国纳入四个全面战略布局,加强党对全面依法治国的集中统一领导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,形成了习近平法治思想,开创了全面依法治国新局面”。总体目标中还明确,“建设法治中国,应当实现法律规范科学完备统一,执法司法公正高效权威,权力运行受到有效制约监督,人民合法权益得到充分尊重保障,法治信仰普遍确立,法治国家、法治政府、法治社会全面建成。”《法治中国建设规划(2020-2025年)》概括出依法治国包括“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四个方面,而综合年鉴中所记述的“法治”,仅仅指的是法治政府建设、公安、检察、法院、司法的活动,这只是法治建设的一部分,不是法治建设的全部。笔者认为,将“法治”类目改为“公安、司法、司法行政”较为准确。

(三)避免使用外延过大的标题

年鉴编纂应做到题文相符,即标题应和其记述的内容相契合,避免“帽大头小”,外延过大。比如,有的年鉴记述党委的组织工作、宣传工作、统一战线工作、党校工作,以“组织”“宣传思想”“统一战线”“党校教育”(或党校)命名。将政府部门审计局、统计局、民政局的工作,概括为“审计”“统计”“民政”(或“民政事务”“民政事务管理”)。

关于组织,从广义上说,组织是指由诸多要素按一定方式相互联系起来的系统。从狭义上说,组织就是指人们为实现一定的目标,互相协作结合而成的集体或团体,如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。年鉴政治部类中记述的是组织部的工作,如果一概而论,去掉“工作”,用“组织”命名,不免显得“帽大头小”,题文不符。同理,“宣传思想”与“宣传思想工作”、“统一战线”与“统一战线工作”、“党校”与“党校工作”“党校教育”、“统计工作”与“统计”也不是完全对等的概念。

关于审计,按审计活动执行主体的性质分类,审计可分为政府审计、独立审计和内部审计三种。第一种政府审计,是由政府审计机关依法进行的审计,在我国一般称为国家审计。我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅(局)两个层次。第二种独立审计,即由注册会计师受托有偿进行的审计活动,也称为民间审计。第三种内部审计,是指由本单位内部专门的审计机构和人员对本单位财务收支和经济活动实施的独立审查和评价,审计结果向本单位主要负责人报告。地方综合年鉴中“审计”记述的内容属于“政府审计”,如果用“审计”立目,显得过于宏观。

关于民政,广义指国家除对军事以外的一切社会事务的管理,狭义指国家对社会组织管理、社会救助、基层政权建设和社区治理、区划地名管理、社会事务、养老服务、儿童福利、慈善事业和社会工作等事务的行政管理。关于民政的记述,地方综合年鉴中大致有四种立目法,一是以“民政”立目,二是以“民政事务”立目,三是以“民政事务管理”立目,四是以“民政事业”立目。如以“民政”立目,就存在指代不详的问题;如以“民政事务”“民政事务管理”立目,就属于政府的行政事务,归属政治部类的“政府”板块较为恰当;如以“民政事业”立目,归属社会部类记述较为恰当。2016年,民政部、国家发展改革委印发了《民政事业发展第十三个五年规划》(民发〔2016〕107号),提出了5个方面的主要任务,包括保障基本民生、发展养老服务、提高社会治理能力和水平、服务国防和军队现代化建设、强化专项社会服务等。因此,“民政事业”包含的范围比“民政事务”更广,放在社会部类以“民政事业”立目较为恰当。

来源:四川省地方志工作办公室

作者: 师祝英( 中共重庆市合川区委史志研究中心)